Evangeline Loh zu Medizintechnik-Regulierung & -Trends

F: Was sind die wichtigsten Trends und Veränderungen im Bereich des Marktzugangs für Medizinprodukte ab 2025?

Es gibt mehrere Trends, die man in den nächsten Jahren genau im Auge behalten sollte. Erstens hat sich die Art und Weise verändert, wie Medizinproduktehersteller entscheiden, welchen Markt sie zuerst bedienen wollen. Neue Vorschriften in der EU haben einige Unternehmen dazu veranlasst, zuerst auf den US-Markt zu gehen.

Es gibt auch mehr Zusammenarbeit zwischen den Regulierungsbehörden, um dem Ressourcenmangel bei den Behörden zu begegnen und die Harmonisierung zu fördern. Beispielsweise haben sich die Chinesische National Medical Products Administration (NMPA) und die malaysische Behörde für Medizinprodukte darauf geeinigt, für einige Medizinprodukte vereinfachte Reviews für die Marktzulassung zu ermöglichen.

Außerdem wird die Post-Market-Surveillance (PMS) immer wichtiger. Hersteller müssen in der Lage sein, die Konformität ihrer Produkte auch nach der Markteinführung zu begleiten. Die PMS-Anforderungen können allerdings in unterschiedlichen Märkten voneinander abweichen – eine echte Herausforderung für Life-Sciences-Unternehmen, die in verschiedenen Ländern gleichzeitig aktiv sind.

Wir bei UL Solutions sprechen oft davon, dass „alles elektrifiziert wird“ – und das trifft auf den Bereich Gesundheit und Life-Sciences definitiv zu. Datenerhebungs- und Analysetools werden immer verbreiteter und immer ausgereifter, und dies zwingt Hersteller, sich mit Cybersicherheit und Datenschutz sowie Patientensicherheit zu befassen. All das hängt natürlich auch mit dem Siegeszug der künstlichen Intelligenz (KI) und deren Auswirkungen auf die Entwicklung und Konformität von Medizinprodukten zusammen. Durch das EU-Gesetz zur künstlichen Intelligenz aus dem Jahr 2024 wurde die EU der erste Rechtsraum mit formeller Gesetzgebung zur Nutzung von KI; dies betriff auch die Medizintechnik. Wir verfolgen die Entwicklungen in den USA und anderen Märkten aufmerksam, um zu verstehen, wie deren Zulassungsbehörden den Einsatz von KI in Medizinprodukten regulieren.

F: Wenn ein Medizinproduktehersteller ein neues Produkt entwickelt hat, dreht sich die Diskussion oft darum, ob es zuerst auf den US- oder auf den europäischen Markt gebracht werden soll. Wie sehen Sie das?

In der Vergangenheit, unter der alten Medizinprodukte-Verordnung und mit den durch die Mitgliedsstaaten Benannten Stellen war der allgemeine Konsens, dass die Erlangung einer CE-Zertifizierung für ein neues Produkt in der EU der einfachere Weg ist.

Mit der neuen EU-Verordnung über Medizinprodukte (MDR 2017/745) hat sich das jedoch geändert. Es gibt noch immer kaum 50 Benannte Stellen, die eine CE-Kennzeichnung gemäß MDR erteilen dürfen, und es wurden schon verschiedene Änderungen der MDR verabschiedet, um den Zeitplan zu verlängern (z. B. Verordnung 2020/561 und Verordnung 2023/607).

Für Hersteller eines Produkts der Klasse II in den USA ist es oft recht einfach, ein im Wesentlichen gleichwertiges Produkt für einen 510(k)-Antrag zu identifizieren. Außerdem gibt es für Hersteller die Möglichkeit eines De Novo-Antrags, wenn kein expliziter Produktcode verfügbar ist und das Produkt als risikoarm (Klasse I oder Klasse II) eingestuft wird. Außerdem gibt es das etablierte Pre-Sub oder Q-Sub-Verfahren, über das man der U.S. Food and Drug Administration (FDA) Fragen stellen kann. In der EU hat man in der Zwischenzeit auch begonnen, einen strukturierten Dialog mit den Benannten Stellen zu ermöglichen. Für Hersteller mit einer genehmigten 510(k)-Zulassung ist es außerdem einfach, bei der FDA eine spezielle 510(k)-Zulassung für einige Änderungen zu beantragen.

Durch die große Umstellung von MDD auf MDR in Europa haben Hersteller begonnen, die Strategie für die Erstvermarktung neuer Produkte zu überdenken.

F: Die regulatorischen Anforderungen werden häufig aus Sicht der US-amerikanischen FDA und des EU-Systems betrachtet. Worin besteht denn der größte Unterschied zwischen den beiden Regulierungssystemen?

Ein Unterschied liegt in den Klassifikationssystemen. In den USA bestimmt die FDA einen spezifischen Code, welcher der Beschreibung und dem Verwendungszweck des Produkts entspricht. Dieser ist die Grundlage für die Klassifikation und die erforderlichen Einreichungsunterlagen.

Im EU-System gibt es dagegen eine regelbasierte Klassifikation, die das Produkt nach Prüfung verschiedener Regeln einstuft und die regulatorischen Unterlagen definiert, die gegebenenfalls der Benannten Stelle für die CE-Zertifizierung vorgelegt werden müssen.

Im US-amerikanischen System kommt auch ein Regulierungsmechanismus der wesentlichen Gleichwertigkeit für Produkte der Klasse II 510(k) zur Anwendung, wobei der Hersteller nachweisen muss, dass sein Produkt im Wesentlichen einem bereits für den US-Markt zugelassenen Produkt entspricht.

F: Weltweite Harmonisierung und das Beziehen auf Zulassungen aus anderen Regionen waren 2024 in aller Munde. Gibt es Regulierungssysteme, die bereits erteilte Zulassungen nutzen?

Ja, es gibt Regulierungssysteme, die Zulassungen von anderen Regulierungsbehörden nutzen, zum Beispiel die USA und die EU. Dabei können Hersteller eine Zulassung aus einem Land zu nutzen, um auch in einem oder mehreren anderen Ländern, die ein entsprechendes Abkommen haben, eine Zulassung zu erhalten. Allerdings würden weder die USA noch die EU jemals Zulassungen von anderen Marktregulierungsbehörden nutzen.

Ich möchte Ihnen ein Beispiel nennen: Das australische Regulierungssystem beruhte auf der ehemaligen Global Harmonization Task Force (GHTF) und nutzt auch EU-Konformität. Die australische Therapeutic Goods Administration (TGA) erweiterte die Möglichkeit, Zulassungen in anderen Rechtsbereichen zu nutzen im Jahr 2018 auf die FDA, Health Canada (HC) und das japanische Ministerium für Gesundheit, Arbeit und Soziales (MHLW). Zuletzt wurde im September 2022 auch die Health Sciences Authority (HSA) in Singapur zur Liste hinzugefügt. Zusätzlich zum Regulierungssystem hat die TGA ein robustes Marktüberwachungssystem eingerichtet, das Medizinproduktehersteller und deren Aftersales-Aktivitäten aktiv überwacht.

Viele andere Regulierungssysteme haben ähnliche Formen der Nutzung von Zulassungen aus anderen Ländern eingeführt. Das Vereinigte Königreich und die Schweiz orientieren sich (weiterhin) an der EU-Gesetzgebung und der Konformität mit EU-Gesetzen. Beide Länder haben kürzlich angedeutet, auch die Zulassungen der FDA in Zukunft zu nutzen. Die brasilianische Gesundheitsaufsichtsbehörde (ANVISA) hat mit der Resolution RDC 741/2022 bestätigt, dass es in Kürze ein Gesetz über die Nutzung anerkannter gleichwertiger behördlicher Zulassungen für risikoreichere Produkte der Klassen III und IV geben wird. Im September 2023 gab es eine öffentliche Konsultation zu einer normativen Anweisung, um weitere Informationen über das Einreichungsverfahren und die gleichwertige ausländische Regulierungsbehörde (Autoridade Reguladora Estrangeira Equivalente, AREE) zu liefern, die zur normativen Anweisung IN 290/2024 führte.

F: Glauben Sie, dass die Nutzung behördlicher Zulassungen anderer Länder die regulatorische Harmonisierung weltweit weiterbringen kann?

In gewissem Maße, ja. Es erlaubt die Einführung von Standardpraktiken, vermindert doppelte Arbeit und ermöglicht die gegenseitige Anerkennung für Regulierungsbehörden. Die Global Harmonization Task Force (GHTF), die inzwischen durch das International Medical Device Regulators Forum (IMDRF) ersetzt wurde und der Verband Südostasiatischer Nationen (ASEAN) arbeiten aktiv an einer weltweiten Harmonisierung der Regulierungen.

Die GHTF arbeitet ähnlich wie das Zulassungssystem der EU: Klassifikationsregeln, Grundprinzipien, Konformitätsbeurteilungen, klinische Bewertungen und Summary Technical Documentation (STED).

Das IMDRF orientiert sich also auch an anderen Zulassungssystemen. Um Ressourcen besser zu nutzen und Zeit für die Reviews zu sparen, nutzen immer mehr Regulierungsbehörden Zulassungen aus anderen Ländern; dabei wurden einige sehr einzigartige Modelle vorgeschlagen.

F: Sie haben das IMDRF erwähnt. Welche Rolle spielt es dabei, die Harmonisierung der behördlichen Zulassungsstellen für Medizinprodukte voranzutreiben und den Marktzugang zu vereinfachen?

Das IMDRF ist seit letztem Jahr im Einsatz und hat unter Vorsitz der US-amerikanischen FDA bereits Fortschritte in der regulatorischen Zusammenarbeit erreicht. Das IMDRF bringt Regulierungsbehörden in Arbeitsgruppen zusammen, um Anleitungen zu entwerfen. Regulierungsbehörden die weniger gut etablierte Systeme für die Zulassung von Medizinprodukten haben, haben dabei vom Wissens- und Erfahrungsaustausch profitiert.

In früheren Jahren konnte ein Hersteller ein STED, das für eine Benannte Stelle in der EU zur Review erstellt worden war, auch anderen Regulierungsbehörden vorlegen, sofern diese ein behördliches Zulassungssystem nach Vorbild von GHTF, IMDRF oder ASEAN eingerichtet hatten. Ein Unternehmen kann auch andere als die ursprünglich für eine CE-Zertifizierung erforderlichen Dokumente vorlegen, etwa eine Checkliste für die grundlegenden Anforderungen für die EU oder einen klinischen Bewertungsbericht für die EU, oder auch für andere Regulierungsbehörden wie HC.

Die IMDRF-Version der Anleitung mit dem Titel „Non-In Vitro Diagnostic Device Market Authorization Table of Contents (ToC)“ enthält auch eine Übersicht darüber, welche Abschnitte für welche Länder eingereicht werden müssen.

Um das Ziel, globale Regulierungsvorschriften zu harmonisieren, zu erreichen, hat das IMDRF die Nutzung des digitalen Einreichungssystems der FDA, eSTAR eingeführt. Die Partnerschaft zwischen der FDA und HC für die Pilotphase von eSTAR im Januar 2023 für die Einreichung bei der kanadischen Regulierungsbehörde zeigt, dass Fortschritte erzielt wurden.

F: Gibt es noch etwas, was Ihnen wichtig ist, zu sagen?

Die USA und die EU sind nach wie vor die ersten Märkte, in denen Medizinproduktehersteller neue Produkte zuerst auf den Markt bringen – auch wenn viele inzwischen lieber in den USA starten.

Die Ressourcen der Regulierungsbehörden sind knapp – gleichzeitig wollen die Behörden den Zugang zu wirksamen Medizinprodukten für Ihre Bürger sichern. Dabei sind Kreativität, Durchsetzungsvermögen und Erfindungsgeist gefragt – sowohl von Regulierungsbehörden als auch durch die Systeme, um ein effizienteres globales Zulassungssystem zu schaffen.

UL Solutions unterstützt die gesamte Medizintechnikbranche mit einem breit gefächerten Angebot an Dienstleistungen und Lösungen. Dazu zählen Zertifizierungen, Dienstleistungen als Benannte Stelle und Beratungen. Zur Erkennung, Vermeidung und Handhabung potenzieller Interessenkonflikte und zum Schutz unserer Marke und der Marken unserer Kunden haben wir Verfahren eingeführt, mit denen wir die Unparteilichkeit sicherstellen.

Q: The regulatory landscape is often discussed from the perspective of the U.S. FDA and EU systems. What according to you is the key difference between the two regulatory systems?

One of the differences is with the classification system. In the U.S., a specific product code which matches the description and intended use of the device is identified by the FDA, leading to the classification and type of regulatory submission.

In contrast, the EU system, which follows a rules-based classification, classifies the device after reviewing a series of rules, and the regulatory documents which need to be submitted, if applicable, to the notified body for CE certification.

The U.S. system also uses a regulatory mechanism of substantial equivalence for Class II 510(k) cleared devices, in which the manufacturer must demonstrate their device is substantially equivalent to a device already cleared for the U.S. market.

Q: Global harmonization and regulatory reliance have been a theme which we’ve heard a lot about in 2024. Are there regulatory systems which leverage regulatory authorizations?

Yes, there are regulatory systems which leverage authorizations from other regulators such as those in the U.S. and EU. In such cases, manufacturers can leverage regulatory authorizations from one country to gain market access to one or more other countries with agreements in place. However, the U.S. and EU would never leverage authorizations from other market regulators.

To give an example, since 2002, the Australian regulatory system has been based on the former Global Harmonization Task Force (GHTF) and leveraged EU compliance. The Australian Therapeutic Goods Administration (TGA) expanded leveraged authorizations in 2018 to other regimes: U.S. FDA, Health Canada (HC) and the Japanese Ministry of Health Labor and Welfare (MHLW). Most recently (September 2022), the TGA added the Singapore Health Sciences Authority (HSA) to the list. To accompany its regulatory system, the TGA has implemented a robust market surveillance system, and very actively monitors medical device manufacturers and their post-market activities.

There are many other regulatory systems which have developed some form of leveraged authorizations. Both the U.K. and Switzerland, which exited the EU via BREXIT and SWEXIT, respectively, have continued to base their legislation on the EU and leverage EU compliance. Both countries have recently alluded to leveraging U.S. FDA authorization in the future as well. The Brazil National Health Surveillance Agency (ANVISA) promulgated Resolution RDC 741/2022 to acknowledge that there would be forthcoming legislation to permit leveraging recognized equivalent regulatory authorizations for higher-risk Class III and IV devices. This was followed by a public consultation (September 2023) of a Normative Instruction to provide further information about the submission process and Equivalent Foreign Regulatory Authority (Autoridade Reguladora Estrangeira Equivalente (AREE)), which resulted in Normative Instruction IN 290/2024.

Q: Do you think leveraging regulatory authorizations can advance global regulatory harmonization?

Yes, to some extent, it facilitates the adoption of standardized practices, reduces duplication of efforts and leads to mutual recognition among regulatory bodies. The Global Harmonization Task Force (GHTF), now replaced with the International Medical Device Regulators Forum (IMDRF), and the Asian harmonization organization, the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), are actively working toward global regulatory harmonization.

The GHTF’s work aligned more with the EU regulatory system: classification rules, Essential Principles, Conformity Assessment, Clinical Evaluation and Summary Technical Documentation (STED).

We would now assert that the IMDRF is equally in favor of other regulatory systems. To better manage resources and optimize review timeframes, more regulators now leverage authorizations, and some unique models have been proposed.

Q: You mentioned the IMDRF. What role does it play in driving more harmonization among medical device regulators to streamline market access?

The IMDRF has been active, and last year with the U.S. FDA as the chair, further advanced regulatory reliance. The IMDRF has been convening regulators in working groups, to develop guidance documents. Regulators particularly with less established medical device regulatory systems have benefited from the knowledge sharing and experience of others.

In previous years, a manufacturer could submit a STED it had compiled for an EU notified body review to another regulator that had adopted GHTF-, IMDRF- or ASEAN-style regulatory systems. A company could also submit other documents originally needed for CE certification, including an EU Essential Requirements Checklist or EU Clinical Evaluation Report, to other regulators like HC.

The IMDRF version of the guidance, titled Non-In Vitro Diagnostic Device Market Authorization Table of Contents (ToC), includes a discussion of which headings are applicable to each jurisdiction’s submission.

With the IMDRF’s aspirations for a global regulatory submission framework, the organization announced the use of the U.S. FDA electronic Submission Template and Resource (eSTAR). Progress was evident when the FDA and HC partnered to pilot the eSTAR (January 2023) for use to generate regulatory submissions to the Canadian regulator.

Q: Any final thoughts you would like to share?

The U.S. and EU continue to be the first markets medical device manufacturers usually choose to launch new products, though the U.S. may now be preferred ahead of the EU.

Regulatory resources are scarce, and regulators want to maintain access to safe and effective medical devices for their citizens. To accommodate this, regulators and regulatory systems need be creative, dynamic and resourceful: evolving towards a more efficient global regulatory system.

Within UL Solutions we provide a broad portfolio of offerings to all the medical device industries. This includes certification, Approved/Notified Body and consultancy services. In order to protect and prevent any conflict of interest, perception of conflict of interest and protection of both our brand and our customers brand, we have processes in place to identify and manage any potential conflicts of interest and maintain impartiality. UL Solutions is unable to provide consultancy services to EU MDD, MDR or IVDD Notified Body, UKCA MD Approved Body or MDSAP Customers.

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